دکتر فرزین حقدل کارشناس مناطق آزاد نیز در یادداشتی، به تبیین سازوکارهای اجرای ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور پرداخت و بر لزوم اجرای دقیق این قانون تاکید کرد.

این کارشناس، تنها راه موفقیت مناطق را اجرای کامل قانون مدرن و پیشرفته مناطق آزاد می‌داند؛ ضمن آن‌که معتقد است دستگاه‌های اجرایی نیز باید وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را بدون قید و شرط به مناطق آزاد واگذار نمایند.

حقدل همچنین برای تحقق این امر، نظارت کامل بر مناطق آزاد را پیشنهاد می‌دهد تا این مناطق با فعالیت در چارچوب قانون، موجب توسعه اقتصادی منطقه متبوع خود و سپس سرزمین اصلی شوند.

در ادامه این یادداشت را می‌خوانید:‌

موضوعی که در ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در سال۱۳۹۵ آورده شده است، در ماده۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی ایران مصوب سال‌۱۳۷۲ نیز وجود دارد.

البته ساختار دو منطقه آزاد اولیه کیش و قشم به یکی دو سال قبل از آن برمی‌گردد؛ حدودا سال۶۹ بود که این مناطق بدون قانون مصوب، تاسیس شدند. در این مدت اعضای دولت با جلسات مکرری که با نمایندگان محترم مجلس داشته‌اند، یکی از بهترین قوانین و مقررات مناطق آزاد را مصوب کردند که قانونی خاص است‌. در ماده۵ این قانون آمده است که هر منطقه توسط سازمانی که به‌ صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته، از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند. این ماده قانونی کاملا ذکر کرده که مناطق آزاد از قوانین دولت و شرکت‌های دولتی کاملا مستثنی هستند؛ بنابراین قوانین دیگر دولت، نباید در این مناطق تاثیرگذار باشند. همچنین در جمله‌ بعد هم تاکید شده که مناطق آزاد منحصرا براساس این قانون و اساسنامه‌های مربوطه اداره خواهند شد.

در ماده‌۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که الحاقی به قانون اصلی و مصوب سال‌۱۳۷۵ بوده، اعلام ‌شده است که: به ‌منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های مناطق آزاد، حسب مورد با تایید وزیر ذی‌ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:

«دستگاه‌های اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود در منطقه را به رئیس هیات ‌مدیره و مدیرعامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض نمایند؛ یا اینکه مدیران، روسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد، به پیشنهاد رئیس هیات‌ مدیره و مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب ‌شوند».

‌از ابتدا تعارض مسئولیت‌ها در مناطق آزاد وجود داشت، یعنی دستگاه‌های دولتی که از قبل در مناطق بودند، می‌خواستند اعلام حاکمیت کنند. از سوی دیگر هم مناطق آزاد براساس قانون خود می‌خواستند اعمال حاکمیت داشته باشند، به‌ همین علت قانونگذار این ماده را پیش‌بینی کرد که یا وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی در منطقه آزاد به مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض شود، یا این‌که مدیری با هماهنگی سازمان‌های مناطق آزاد منصوب کنند، که آن مدیر کاملا با سازمان منطقه آزاد در ارتباط و همسو باشد.

اما همه این مسائل در زمانی اتفاق افتاد که مناطق آزاد حمایت صددرصدی رئیس دولت وقت‌، رئیس‌جمهور را داشتند. مناطق آزاد به ‌عنوان پیشانی توسعه در کشور قرار بود فعالیت‌های اقتصادی بزرگی را انجام دهند و اثرگذاری زیادی در ساختار اقتصادی کشور داشته باشند. مقرر بود این مناطق پایلوت پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی‌، کریدور انتقال تکنولوژی از خارج به داخل کشور‌، کریدور ارتباطی اقتصاد محلی و کشور با اقتصاد جهانی و در کل مواردی باشند که اجرایشان در داخل کشور ممکن بود تبعاتی به ‌همراه داشته باشد. حتی طبق وعده‌ها قرار بر این بود که بعد از این اقدامات و پس ‌از یک دوره آزمایشی، در صورتی‌ که اهداف و برنامه‌ریزی‌های این مناطق نتیجه مثبتی در بر داشت، به کل کشور نیز تسری پیدا کند تا عملا پس مدتی، ما یک اقتصاد پویا داشته باشیم که عامل‌های محرک توسعه آن، مناطق آزاد بوده‌اند.

‌جانمایی و انتخاب لوکیشن مناطق آزاد براساس یک برنامه‌ریزی و مطالعه‌ خاصی بود‌. هر کدام از این مناطق رویکردی خاص داشته و در یک زمینه خاص باید کاری را انجام می‌دادند. کشورهای هدف این مناطق نیز کشورهای خاصی بوده است. ممکن است کشورهای هدف دو منطقه آزاد جنوبی یا دو منطقه آزاد شمالی مشابه بوده باشد، اما در کل برنامه‌ریزی که برای اینها شده بود، هم حوزه‌های فعالیتی که مقرر بود کار کنند و هم آن ظرفیت‌هایی که می‌توانستند در آن زمینه‌ها اقدام لازم را انجام دهند تا به آن اهداف‌شان برسند، متفاوت از یکدیگر بود‌.

بر همین اساس هم ساختار سازمان‌های مناطق آزاد مستقل دیده شده بود‌؛ یعنی وظایف دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کاملا در قانون دیده شده بود و هماهنگی‌های لازم میان دستگاه‌های دولتی و سازمان‌های مناطق آزاد را برقرار می‌کرد. سازمان‌های مناطق آزاد به‌ صورت مستقل در چارچوب قانون عمل می‌کردند و بر این اساس هر کدام از مناطق نیز ساختار و رویکرد خاص خود را داشتند که در یک منطقه‌ای دیگر ممکن بود آن موضوع ساری و جاری نبوده باشد.

در حمایت صددرصدی دولت و رئیس‌جمهور وقت از مناطق آزاد در ابتدای تشکیل این مناطق، بسیاری از دستگاه‌های دولتی و وزارتخانه‌ها حاضر نبودند اختیارات خود را به سازمان‌های مناطق آزاد واگذار کنند؛ یعنی نمی‌توانستند قبول کنند که منطقه‌ای با اینکه در حوزه‌ جغرافیایی کشور است، حرف‌شنوی نداشته باشد و به ‌صورت مستقل عمل ‌کند. به‌ همین سبب تقابل‌هایی را از همان ابتدا به‌وجود آورد که باعث شد قانون و مقررات مناطق آزاد به‌ صورت کامل اجرایی نشود و سازمان‌های مناطق آزاد در اجرای قانون خود با مشکل مواجه شوند؛ چراکه در بسیاری از موارد در تضاد منافع و مسئولیت با دستگاه‌های اجرایی دیگر بودند‌‌‎.

به ‌همین علت در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه که برای کشور تدوین شد، یک بندی به مناطق آزاد درخصوص تفویض اختیارات اختصاص پیدا کرد که دستگاه‌های دولتی باید این کار را انجام می‌دادند. این موضوع تقریبا در اکثر برنامه‌های پنج‌ساله تا برنامه پنجم تکرار شد که آن بند مخصوص مناطق آزاد درخصوص تفویض اختیار وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی در حوزه مناطق آزاد به سازمان‌های مناطق آزاد صورت گیرد. تا اینکه به تدوین قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور رسیدیم. در ماده‌۶۵ این قانون آمده است که: «به ‌منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش موثر آنها در تحقق اهداف سر سند چشم‌انداز بیست ساله نظام‌، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، هم‌پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف، مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به ‌عهده آنها است». در این قانون حتی گفته نشده که باید تفویض کنند، بلکه تاکید بر این است که مسئولیت تفویض شد! حتی در تبصره(یک) این قانون آمده که: «واگذاری وظایف اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری با موافقت ایشان صورت می‌پذیرد». در تبصره‌(دو) نیز آمده که: «اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شورای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود».

درخصوص وظایف و اختیارات شهرداری‌ها باید بگویم که عملا درست است که طبق آن فرآیندی که روال کشور است، براساس قانون موضوعه کشور یکسری ادارات و دستگاه‌های دولتی یا دستگاه‌های عمومی غیردولتی فعالیت می‌کنند و براساس قانون خود، وظایفشان را انجام می‌دهند؛ اما از زمانی ‌که آن محدوده و منطقه تبدیل به منطقه آزاد می‌شود، از آن تاریخ به بعد، قانون و مقررات مقررات مناطق آزاد اجرایی خواهد شد و دیگر قوانین داخل کشوری ساری و جاری نخواهد بود. این مسئله درخصوص شهرداری‌ها هم صادق است. در کیش با توجه به این‌که از همان ابتدا همه وظایف در اختیار سازمان منطقه آزاد بود، این موضوع اجرایی شده است. در منطقه‌ای همچون قشم یکی از مهم‌ترین تقابل‌ها و دوحاکمیتی‌ها، همین موضوع شهرداری و حوزه معاونت فنی و زیربنایی و عمرانی سازمان منطقه آزاد بوده است؛ یعنی بحث شده که چون شهرداری قشم چندین سال پیش و قبل ‌از وجود منطقه آزاد حضور داشته است، پس اکنون هم باید اعمال حاکمیت کند، در صورتی‌ که قانون این موضوع را مشخص کرده و بارها و بارها در اختلافاتی که بین منطقه آزاد و شهرداری پیش ‌آمده، رای به نفع منطقه آزاد صادر شده است؛ ولی باتوجه به تغییر تحولات مدیریتی و و تعویض مکرر مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد و با روی کار مدیران عامل جدید، این زخم دوباره سر باز کرده است‌. گهگاه به یک توافق و تفاهمی می‌رسند و گاهی هم وارد دعوا و درگیری و تقابل می‌شوند. در دوره‌های مختلف هیچ‌وقت تعیین تکلیف قطعی نداشتیم و همیشه یا درحال دعوا بودند یا درحال یک توافق نیم‌بندی که خیلی راحت این توافق براساس یکسری تضاد منافع از بین می‌رفت. در این خصوص هم باز قانون و مقررات به اندازه کافی داریم. مخصوصا در مناطقی که از ابتدا شهرداری‌ها در آنجا مشغول به‌کار بودند و سپس این محدوده به حوزه عمل مناطق آزاد افزوده شده است. البته به‌صورت کلی مخالف این هستم که محدوده‌ای که زندگی در آن جریان دارد و شهرداری فعالیت می‌کند‌، تبدیل به منطقه آزاد شود. در ایران به‌ علت این‌که دولت مرکزی از ابتدا هزینه‌های لازم را برای ایجاد زیرساخت‌های مناطق آزاد انجام نپرداخته و عملا از روزی هم که آن محدوده منطقه آزاد شده، کلیه بودجه‌های دولتی را هم قطع کرده است، بنابراین سازمان‌های مناطق آزاد ترجیح دادند در نقاطی تشکیل شوند که یک ساختار و زیرساخت را از قبل داشته است. ولی به ‌هرحال طبق قوانین و مقررات، زمانی‌ که تبدیل به محدوده منطقه آزاد شود، از آن تاریخ به بعد قوانین و مقررات مناطق آزاد بر آنجا حاکم خواهد بود‌.

حال با نیم‌نگاهی به این قوانین و مقررات باید بگوییم که ما به اندازه کافی قوانین موضوع خاص مناطق آزاد داریم‌. در قانون تاکید شده که مناطق آزاد منحصرا براساس قانون خود اداره می‌شوند و براساس ماده‌۶۵، دستگاه اجرایی وظایف‌ خود را تفویض کرده‌اند و دیگر اصلا قابل بحث نیست.

از سوی دیگر هم تک‌تک اعضاء این مملکت ملزم به رعایت این قانون هستند؛ چراکه قانون مصوب مجلس است‌.

اواخر سال‌۱۳۹۱ مقام معظم رهبری سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی را ابلاغ کردند و ایشان هم تاکید بسیار زیادی را بر روی مناطق آزاد و نقش این مناطق در تحقق اقتصاد مقاومتی داشته‌اند. در بند۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ کردند که: «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به‌ منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید و صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج باید صورت گیرد». وقتی همه این موارد را که کنار هم می‌گذاریم، درمی‌یابیم که از رأس نظام، نظر خاصی بر مناطق آزاد دارند‌؛ در نتیجه این مناطق باید براساس قانون خودشان اداره شوند تا براساس این قانون بتوانند جوابگوی وظایف و اختیارات و مسئولیت‌هایی که برعهده آنان گذاشته شده، باشند و بتوانند این اقدامات لازم را انجام دهند.

طی سال‌های اخیر، حمایتی از سوی دولت‌ها از مناطق آزاد نبود. حمایت‌ها کم‌تر و کم‌تر شد و مناطق آزاد محدودتر شده‌اند تا رسیده به امروز که مناطق آزاد بسیار ضعیف شدند که قدرت انجام هیچ کاری را ندارند. تقریبا از هر جایی قوانین و مقررات مصوب مجلس مناطق آزاد با بخشنامه‌های خلق‌الساعه و دستورالعمل‌های سایر دستگاه‌های دولتی نقض می‌شود. از آن طرف هم هیات دولت تقریبا چندین سال است که هر قانونی را مصوب می‌کند و به وزارتخانه‌های مختلف ابلاغ می‌کند، در آخر نام مناطق آزاد را هم می‌آورد؛ یعنی توجه به این نمی‌کنند که این مناطق از قوانین و مقررات دولت مستثنی هستند و صرفا براساس قانون خودشان اداره می‌شوند. درواقع هیات دولت هر قانونی که مصوب می‌کند مناطق آزاد را هم شامل می‌کند و متاسفانه به‌ سبب نگاه بدی که نسبت به مناطق آزاد وجود دارد، مجلس نیز در صدد محدود کردن مناطق و و شاید نابودی مناطق آزاد است. با این اقداماتی که در این مدت انجام‌ شده، عملا مناطق آزاد‌، مناطقی بدون حوزه عمل و بدون هیچ حمایتی از سرمایه‌گذاران شدند‌‌.

طی سنوات اخیر هجمه‌ها بر علیه مناطق آزاد بسیار بیشتر شده و مسئولین سعی می‌کنند تقریبا اکثر مشکلات کشور را به گردن مناطق آزاد بیندازند. هر اتفاقی که درخصوص قاچاق گسترده در کشور یا بحث‌های فرار مالیاتی و مسائل دیگر صورت می‌گیرد، در نهایت به نحوی به مناطق آزاد ربط می‌دهند؛ در صورتی ‌که این مناطق خارج از مرزهای گمرکی کشور است و اصلا قاچاق ربطی به آنها ندارد. خروجی مناطق آزاد به‌ سوی سرزمین اصلی با مسئولیت گمرک جمهوری اسلامی و مرزبانی نیروی انتظامی است و آنجا باید کنترل شود. در مناطق آزاد رسما قاچاق معنی ندارد، به غیر از موارد خاص و خلاف همچون اسلحه و مواد مخدر و…؛ بحث مالیات هم که مناطق آزاد طبق قانون مالیات‌های مستقیم به مدت ۲۰سال معاف هستند. در گذشته بیشترین تقابل سازمان‌های مناطق آزاد با خود دولت بود‌، علی‌رغم این‌ که بخشی از دولت بودند؛ اما اکنون متاسفانه قوه مقننه هم اضافه شده است‌‌.

درحال حاضر با توجه به مصوبه‌ اخیر و اهتمام برای قرار دادن دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ذیل وزارت اقتصاد، عملا سطح مناطق آزاد افت کرد. پیش‌تر دبیر شورایعالی مناطق آزاد در حد معاون رئیس‌جمهور می‌توانست فعالیت کند و مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد هم در حد وزرا می‌توانستند اعمال حاکمیت کنند؛ اما حالا با تحولات اخیر، عملا حد و جایگاه مناطق آزاد بسیار پایین آمده و در حد یک اداره زیرمجموعه وزارت اقتصاد شده است. اکنون دبیرخانه شورایعالی با حفظ استقلال سازمان‌های مناطق آزاد ذیل وزارت اقتصاد قرار گرفته است. حال سوالی که مطرح می‌شود این است که در همه سال‌هایی که مناطق آزاد مستقیما زیرنظر نهاد ریاست ‌جمهوری بودند و جایگاه دبیر شورایعالی و روسای مناطق آزاد بالا بود‌، دستگاه‌های دولتی و وزارتخانه‌ها حاضر نشدند، وظایف‌ خود را به یک سازمان مستقل زیرمجموعه رئیس‌جمهور واگذار کنند؛ اکنون که دبیرخانه شورایعالی تبدیل به یک اداره کل زیرمجموعه وزارت اقتصاد شده است، آیا گمان می‌کنید که سایر وزارتخانه‌ها حاضر هستند وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را در آن حوزه، به زیرمجموعه یک وزارت هم‌عرض خود واگذار کنند؟ مسلما این اتفاق نخواهد افتاد و حتی اگر دستوری هم باشد، بی‌تردید سعی می‌کنند که اجرای آن را به تعویق بیندازند‌.

و سوال مهم دیگر در این سال‌ها این است که آیا تا به حال سازمان بازرسی نسبت به کسانی که قانون مناطق آزاد را به‌ صورت درست انجام نداده‌اند، ورود کرده است؟ شاید اگر برای اجرای ماده۶۵ که قانون مشخص است و همه ملزم به اجرای آن هستند و بسیاری از مواردی دیگر، سازمان بازرسی کل کشور ورود می‌کرد، خیلی از مسائل مشخص می‌شد و شاید حتی از کانال قوه‌ مقننه و قوه قضاییه می‌شد بیشتر فشار آورد که چرا قانون مجلس اجرا نمی‌شود و هم اینکه سازمان بازرسی کل کشور از جانب قوه قضاییه کسانی را که قانون اجرا نمی‌کنند‌، مورد بازخواست قرار می‌داد‌‌.

اگر می‌خواهیم یک منطقه آزاد واقعی و خوب براساس استانداردهای مناطق آزاد دنیا داشته باشیم، باید بدانیم که این مناطق یکسری تعاریف بین‌المللی دارند. ما نمی‌توانیم تعاریف بین‌المللی و تست شده را عوض کنیم و چیز دیگری‌ از آن دربیاریم و همان اسم را روی آن بگذاریم‌. اگر می‌خواهیم منطقه آزاد داشته باشیم، باید یکسری موارد و چک‌لیست را بپذیریم. این موضوعات حتما باید لحاظ شود تا ما یک چیزی را به ‌عنوان استاندارد بین‌المللی مناطق آزاد داشته باشیم. اکنون در شرایط فعلی با محدودیت‌ها و مواردی که در مناطق آزاد به وجود آمده، عملا مزیت‌های بسیاری از نقاط داخل کشور ازجمله شهرک‌های صنعتی نقاط محروم، مشخصا بیشتر از مناطق آزاد است. اما در مناطق هم قانون مناطق آزاد باید اجرایی شود و هم قانون سرزمین اصلی و بخشنامه خلق‌الساعه که در تضاد مستقیم با مناطق است، همچون گمرک جمهوری اسلامی و سازمان امور مالیاتی و…؛ ما شاهد هستیم که سرمایه‌گذارانی که سال‌ها در مناطق آزاد فعالیت می‌کردند، کم‌کم از این مناطق می‌روند و جذب کشورهای همسایه می‌شوند.

تنها راه موفقیت مناطق آزاد این است که اجازه دهند قانون مدرن و پیشرفته آن به‌ صورت کامل اجرایی شود‌. دوم آن‌که دستگاه‌های اجرایی نیز وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را بدون قید و شرط به مناطق واگذار کنند. در این خصوص می‌توان نظارت‌ها  بر مناطق آزاد را نیز صدبرابر کرد که خدای ‌ناکرده مشکلی یا کار خلافی در آنجا انجام نشود. این تنها راه موفقیت مناطق آزاد و به تبع آن کمک به اقتصاد کشور است‌‌.

بی‌شک ما مترقی‌ترین قوانین مناطق آزاد را در دنیا داریم، اما هیچ‌گاه به این قانون اجازه داده نشده که اجرایی شود. تاکنون صرفا ۲۰ الی ۳۰درصد این قانون فرصت اجرایی شدن داشته است. بنابراین اگر نمایندگان محترم مجلس یا اعضاء محترم دولت اصرار به اصلاح، تصحیح و محدود کردن این قانون دارند، به این نکته توجه داشته باشند که قانونی که به ‌صورت کامل اجرایی نشده، دلیلی نداره که مورد مذمت قرار دهیم که این قانون خوب نیست‌. ابتدا اجازه دهیم که در یک مدت محدود یک‌ یا دوساله به‌صورت کامل اجرایی شود، چنانچه پس از دوره آزمایشی دیده شد که این مناطق نتوانستند به اهداف‌شان برسند، آن موقع قانون‌ را تغییر دهیم./اخبار مناطق آزاد