جعفر آهنگران، استاد دانشگاه و کارشناس مناطق آزاد در یادداشتی، سازوکارهای اجرایی‌سازی ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را تبیین کرد.

طبق گفته این کارشناس؛ ‏تفویض اختیار بیشتر وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای دولتی نه تنها بهره خاصی را متوجه سازمان‌های مناطق آزاد نخواهد کرد، بلکه مسبب مشکلات، سردرگمی‌ها و از هم‌گسیختگی‌های امور نیز می‌گردد.

وی، راه‌حل را بازگشت به ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد می‌داند که به صورت ‌ویژه در تبصره(ب) آن، بالاترین مقام دستگاه‌های دولتی را موظف به هماهنگی با مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد برای تعیین مدیران، روسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی کرده ‌است.

آهنگران در ادامه می‌افزاید: شاید برای درک عمیق‌تر از موضوع ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بهتر باشد قدری به گذشته برگردیم و به تاریخچه آن ولو گذرا اشاره‌ای داشته باشیم. در سال‌۱۳۸۰ قرار شد تدابیری در دولت اتخاذ شود تا از کفه سنگین و یک‌طرفه مبادلات بازرگانی کشور با کشورهای حوزه جنوبی خلیج‌فارس کاسته شود و با استفاده از مزایای مناطق آزاد، نیازهای کشور تامین شود.

فلذا جلسات بسیاری در طول سال۱۳۸۰ به محوریت حوزه معاونت بازرگانی خارجی وزارت بازرگانی آن زمان با مشارکت فعالانه دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و همه سازمان‌ها و وزارتخانه‌های ذی‌ربط برگزار شد. به‌واسطه این جلسات، وظایف و اقداماتی که هر یک از دستگاه‌ها می‌بایست در طول زمانی خاصی به سرانجام می‌رساندند، مشخص گردید. همه این موارد حکایت از عزم دولت وقت در تحقق یک کار ملی و در جهت منافع عمومی داشت. البته بگذریم که در عمل، به‌ رغم دستورات اکید ریاست جمهوری وقت و پیگیری معاون اول او برای اجرای قانون، حتی با چاشنی تهدید به پیگرد قانونی در صورت عدم همکاری در اجرا، موفقیتی حاصل نشد و در موارد اندکی شاهد اجرای قانون بوده‌ایم.

به عنوان مثال قرار بود ظرف مهلت مقرر، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی، نسبت ‌به انتقال دفاتر و شرکت‌های خود از کشورهای آن‌ سوی خلیج‌فارس به مناطق آزاد، اقدام کنند. ولی در هر صورت با وجود پیگیری‌های زیاد، باز هم به هر دلیلی، اقدامات موثری انجام نشد‌. در آن زمان دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، این جلسات را فرصتی می‌دانست تا بتواند یکی از الزامات شکل‌گیری منطقه آزاد موفق را محقق کنند و آن هم اجرای بی‌کم‌وکاست مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد با استفاده از راهکار ماده۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بود که به نوعی تفویض اختیار دستگاه‌های مستقر در محدوده مناطق آزاد به سازمان‌ها یا تعیین مدیران این دستگاه‌ها با هماهنگی سازمان‌های مناطق آزاد بوده است‌‌.

البته موضوع مهمی که باید عنوان کنم این است که، در سال‌های۱۳۷۱ و ۱۳۷۲ که پیش‌نویس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تهیه می‌شد، تدوین ماده۲۷ به‌ دلیل اهمیت ویژه و نقش آن در موفقیت هر منطقه آزاد، وقت زیادی را به خودش اختصاص داد و در سال۱۳۷۵ نیز که اصلاحیه قانون مناطق آزاد انجام گرفت، با دقتی که شد، به بهترین شکل ماده۲۷ به تصویب رسید. انعطافی که در ماده۲۷ در نظر گرفته شده است، باعث می‌گردد متناسب با ماهیت کاری دستگاه‌ها، وظایف و میزان تخصصی بودن هر یک از آنها، قانون مزبور قابلیت اجرا داشته باشد؛ زیرا برخی از دستگاه‌ها تخصصی بوده و در ارتباط با کنوانسیون‌های بین‌المللی تعهداتی دارند که شاید امکان تفویض اختیارات به صورت کامل برای آنها وجود نداشته باشد. همچنین در مورد بعضی از دستگاه‌های دیگر، به صلاح مناطق آزاد نیست که از گزینه تعیین مدیریت آن دستگاه، با هماهنگی بالاترین مقام آن اقدام گردد‌.

آهنگران در ادامه مطلب عنوان می‌کند: به هر حال دبیرخانه در آن زمانی که عرض کردم، سعی داشت با توجه به عدم همکاری‌ها در اجرای ماده۲۷، از فرصت جلسات وزارت بازرگانی برای تحقق مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد به‌عنوان یک الزام مهم در ایجاد منطقه آزاد موفق بهره‌مند شود. فلذا روند تعامل خوب دبیرخانه با وزارت بازرگانی در طول سال۱۳۸۰ بسترساز تداوم همکاری‌ها حتی با وجود تغییر دولت در سال‌های بعد شد. نتیجه مهم ادامه همکاری دبیرخانه با وزارت بازرگانی به ‌هنگام تدوین برنامه‌ پنجم، با تدوین پیشنهاد مشترک از سوی نماینده وقت وزارت بازرگانی و دبیرخانه در قالب ماده۱۱۲ قانون برنامه پنجم خود را نشان داد. ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه کشور مصوب سال‌۱۳۹۵ درواقع همان مفاد ماده۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه است. همان‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، مفاد ماده۱۱۲ و ماده۶۵ احکام دائمی، بند(الف) ماده۲۷ قانون مناطق آزاد را تصریح می‌کند که دستگاه‌های اجرایی وابسته به قوه مجریه، اختیارات خود در منطقه را به مدیرعامل سازمان هر منطقه آزاد تفویض نمایند. البته این قانون، اشاره‌ای به بند‌(ب) ماده‌۲۷ ندارد. در مفاد بند‌(ب) ماده۲۷ اعلام می‌شود که: «مدیران دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد بنا‌بر پیشنهاد مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی مرتبط منصوب می‌شوند». در بیان زمینه طرح همکاری دبیرخانه و وزارت بازرگانی و ضرورت آن باید گفت که در آن زمان، مناطق آزاد از دخالت‌های روزافزون دستگاه‌های دولتی و غیردولتی به تنگ آمده بودند و عملا بسیاری از دستگاه‌ها با سازمان‌های مناطق آزاد کمترین هماهنگی را اعمال نمی‌کردند. آفت بخشی‌نگری‌های مفرط، کار مناطق آزاد را بسیار سخت کرده بود؛ بنابراین طبیعی می‌نمود که آنها نیز راه تفویض اختیار را پی بگیرند و همین باعث شد تا ابتدا ماده‌۱۱۲ قانون برنامه پنجم و بعدا احکام دائمی ماده۶۵ شکل بگیرد‌‌.

البته مناطق آزاد در ابتدای امر خوشحال بودند که بالاخره، بند سفت و سخت بخشی‌نگری‌ها به دست‌وپای آنان، به‌واسطه تصویب قوانینی محکم (که هیچ نهادی نمی‌تواند از آن سرپیچی کند) باز شده است؛ اما به ‌مرور متوجه شدند علی‌رغم این‌که دولت‌ها همواره موافق اجرای مفاد ماده‌۶۵ بودند، ولی در عمل این خواسته نمی‌تواند چندان عملیاتی شود؛ چراکه ماده‌۶۵ بدون توجه به نظام متفاوت دستگاه‌های اجرایی، برای همه یک نسخه واحد پیچیده و انعطاف ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد مصوب سال‌۱۳۷۲ را از بین برده است. نکته دیگر  این‌که، با توجه به تفاوت ماهوی بسیاری از دستگاه‌ها، تعداد کمی از دستگاه‌ها برایشان مقدور است که از تفویض اختیار استفاده کنند و سازمان‌های تخصصی همانند هواپیمایی، بنادر، مالیات‌، بانک، بیمه‌، بهداشت‌، بخش‌هایی از وزارت نیرو و آموزش ‌و پرورش و دیگر سازمان‌هایی که تخصصی هستند و امکان تفویض را ندارند‌.

در این راستا البته، دبیرخانه برای بهره‌برداری از مزیت ماده‌۶۵، تدوین آیین‌نامه اجرایی را در دستورکار قرار داده است؛ چراکه در ذیل ماده‌۶۵، وظیفه‌ای برای دولت جهت تدوین آیین‌نامه  اجرایی قید نشده است. البته موضوع ایجاد سازوکار اجرایی ماده‌۶۵ طی دو مرحله در دولت قبلی و احتمالا در دولت جدید در شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مطرح شده است، ولی از آن‌جا که برداشت از این ماده این است که قانونگذار تکلیف را با تفویض اختیار مشخص کرده و دستگاه‌ها باید به آن تمکین کنند‌، از تصویب دستورکار دبیرخانه شورایعالی امتناع ورزیده و اعلام کردند که نیازی به آیین‌نامه نمی‌بینند.

با لحاظ این شرایط می‌توان با تاسف گفت که، وقتی قانون را دستگاه‌ها نمی‌پذیرند، به ‌رغم این‌که در مقابلش مسئولیت پاسخگویی هم دارند، آن وقت این دستگاه‌ها چطور به اجرای آیین‌نامه مصوب هیات وزیران تن در می‌دهند؟ البته از آن طرف ماجرا یعنی از دیدگاه دستگاه‌های دولتی طرف این قانون، اگر به این موضوع نگاه کنیم، پافشاری به اجرای ماده‌۶۵ خود نیز یک نوع بخشی‌نگری است؛ چراکه اگر مناطق آزاد بدون توجه به تکالیف قانونی و محدودیت‌های قانونی دستگاه‌ها، خواهان تفویض اختیار باشد، مصداق بارز بخشی‌نگری در مقابل منافع عمومی است که قابل پذیرش نیست‌‌.

مورد دیگر آن‌که سازمان‌های مناطق آزاد از ظرفیت سیستماتیک و اداری لازم برای پذیرش تفویض اختیار همه دستگاه‌ها برخوردار نیستند. تصور این‌که سازمان منطقه آزاد، مسئولیت این حجم از امور را برعهده بگیرد، بسیار سنگین است. مگر اجرای این ‌همه وظایف محوله برای سازمان امکان‌پذیر است؟! در این رابطه می‌توان به شرایط جاری در برخی از مناطق آزاد همچون اروند و چابهار و همچنین منطقه آزاد ماکو و سایر مناطق نگاه کرد که به علت توسعه محدوده، موضوع انجام خدمات شهری تا حدودی به سازمان‌های مناطق آزاد محول شده و بالاجبار حجم قابل‌توجهی از اعتبارات سازمان‌ها بدین سمت‌وسو هدایت شده است. این‌گونه موارد باعث می‌شود که اعتبارات محدود سازمان که می‌بایستی به زیرساخت‌ها تخصیص پیدا کند و منجر به توسعه گردد، به امور جاری اختصاص یابد. حال بگذریم از مصادیق دیگری که در مناطق آزاد وجود دارد و دستگاه‌های ملی هزینه‌های زیرمجموعه‌های خود در محدوده مناطق را متوجه سازمان مناطق آزاد می‌کنند و علاوه‌بر امکانات، حتی بعضا دیده شد که هزینه‌های جاری این دستگاه‌ها‌، از سوی سازمان‌های مناطق آزاد تامین می‌شود.

آهنگران در مورد مشکلات مناطق آزاد جدید در رابطه با ماده‌۶۵ هم عنوان کرده است: در یکی، دو سال اخیر با افزایش مناطق آزاد، کار نه‌تنها برای تفویض اختیار، که حتی برای هماهنگی موضوع بند(ب) ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد هم با مشکل همراه است؛ چراکه اساسا مناطق آزاد جدید که به‌زودی با تصویب و ابلاغ اساسنامه رسما کار خود را آغاز می‌کنند، از ظرفیت حداقلی حتی برای هماهنگی امورات خود هم برخوردار نیستند. فلذا فکر می‌کنم و تجربه‌ هم موید آن است که اگر مناطق آزاد در حد همان سه منطقه و موضوع قانون برنامه‌ اول باقی‌ مانده بودند، می‌توانستند بحث هماهنگی و حتی استقلال بیشتر در تصمیم‌گیری‌ها را (به دلیل برخورداری آنها از حصار طبیعی و محدوده قابل کنترل) به صورت حداکثری پیگیری و اجرا نمایند. بنابراین می‌توان گفت اگر تعداد مناطق آزاد افزایش نیافته بود، دولت نه‌تنها از تسری محدودیت‌های اعمال‌ شده در سرزمین اصلی ناشی از تحریم‌های بین‌المللی، با هدف حفظ وضعیت و کنترل بازار به مناطق آزاد خودداری می‌کرد، بلکه شاید امتیازات بیشتری را در همین چارچوب در مقابله با تحریم‌ها برای مناطق آزاد منظور می‌نمود‌.

امروز به غیر از چند دستگاه اجرایی که تفویض اختیار آنها به سازمان‌های مناطق آزاد مشکل خاصی ایجاد نمی‌کند، تفویض اختیار بیشتر سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و نهادهای دولتی، بهره خاصی را متوجه سازمان‌های مناطق آزاد نخواهد کرد؛ چه ‌بسا مسبب مشکلات‌، سردرگمی‌ها و از هم‌گسیختگی‌های امور هم گردد. به همین دلیل راه‌حل منطقی، بازگشت به ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد  به‌ویژه گزینه‌‌(ب) این ماده است که دستگاه‌ها را موظف به هماهنگی با سازمان‌های مناطق آزاد برای تعیین مدیران کرده ‌است. در این مورد دیگر استثنایی نیز وجود ندارد و شامل همه دستگاه‌ها خواهد شد.

در هر صورت خوشبختانه از آن‌ جایی‌که ماده‌۶۵ نافی و یا جایگزین ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد نیست، لذا می‌توانیم بگوییم که منجر به لغو آن نمی‌شود‌. در نتیجه می‌توانیم بگوییم به‌طور طبیعی امکان استفاده از گزینه‌(ب) ماده‌۲۷ برای مناطق آزاد همچنان وجود دارد و نبایستی بیش ‌از این، کارها را معطل صرفا اخذ تفویض اختیار کرد‌. به نفع عمومی مناطق آزاد است تا دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه از گزینه هماهنگی استفاده کنند. آن‌چه که تجربه به ما نشان می‌دهد، بسیاری از وزارتخانه‌ها اختیار صدور مجوز خود را می‌توانند به مناطق آزاد واگذار کنند و همین هم کفایت می‌کند که بسیاری از کندکاری‌ها و موازی‌کاری‌ها و حجم دیوان‌سالاری‌ها کاسته شود. گزینه هماهنگی مزیت دیگری هم دارد که سازمان‌های مستقر کماکان از اعتبارات دولتی و بودجه عمومی مربوط به دستگاه خود برای انجام امورات جاری‌شان می‌توانند بهره‌مند شوند و باعث تحمیل هزینه‌های بیشتر به بنیه محدود مالی سازمان‌های مناطق آزاد نشوند‌‌.

راهکار دیگر، اعمال سیستم پنجره واحد در مناطق آزاد به صورت جدی است؛ زیرا اگر پنجره واحد خدمات در مناطق آزاد تعریف شود و درگاهی برای صدور مجوزها به وجود آید، تا حدود زیادی مسائل ناهماهنگی‌ها در مناطق آزاد به حداقل می‌رسد. در این حوزه قبلا در دبیرخانه اقداماتی شده است که بایستی امروز حتما به‌روزرسانی و پیگیری گردد. این کار علاوه‌بر افزایش شفافیت در امورات اداری و ارائه مجوز‌ها، به روند طولانی صدور مجوزها پایان می‌دهد و وحدت رویه را موجب می‌شود‌‌.

در خاتمه این یادداشت نیاز است یک‌بار دیگر بر این نکته تاکید کنم که، شاید دستگاه‌های اجرایی در راستای عمل به قانون، از موضوع هماهنگی استقبال بیشتری می‌کنند‌. اگر دولت اراده کند، به سهولت این موضوع برای همه دستگاه‌ها در قبال مناطق آزاد به منصه‌ظهور خواهد رسید و همین اراده و برخورد با دستگاه‌های ناهماهنگ راه را برای شکل‌گیری مدیریت یکپارچه و در پیش گرفتن وحدت رویه و در پی آن چابکی سازمانی و ثبات مقررات و رویه‌ها هموار می‌کند و نهایتا نتایج آن در ایجاد جذابیت برای سرمایه‌گذاری دیده خواهد شد.

برای دستگاه‌ها هم توجیهی برای عدم هماهنگی ناشی از مغایرت آن با قوانین بالادستی و حاکم بر آن سازمان‌ها نمی‌مانند؛ چراکه بسیاری از سازمان‌ها اعلام می‌کنند که تفویض اختیار با قوانین بالادستی سازگاری ندارد.

امیدوارم طرح این موضوعات بتواند راهگشای مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی به‌عنوان بازیگر موثر در اقتصاد ملی و سهم بیشتر در تولید ناخالص داخلی باشد. همواره گفته‌ام که از مهم‌ترین عواملی که اجازه نداد نقش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشور خصوصا در میان نخبگان جایگاه ویژه‌ای پیدا کند، خلأ منابع نظری و کارهای مطالعاتی هدف‌دار است. کار این نشریه، از این جهت قابل ستودن است که با اندک امکانات در این زمینه و به‌صورت پیوسته فعال و پویاست./اخبار مناطق آزاد